Une volonté d’émancipation

Comme point de départ, on peut prendre le Concordat signé par Napoléon Bonaparte et le Pape Pie VII, le 15 juillet 1801. De la haute diplomatie qui reposait sur la reconnaissance de quatre cultes – la religion catholique, les deux cultes protestants, luthérien et calviniste, la religion judaïque – et la gestion de ces cultes par l’Etat, via un ministère des religions : rémunération du clergé et dépenses du culte pris en charge par l’Etat, propriété publique sur le patrimoine, consensus pour la nomination des évêques

A partir de la Commune, en 1871, s’est engagé un long mouvement d’émancipation du pouvoir temporel, avec une importance toute particulière pour l’enseignement :

- loi du 27 février 1880 excluant les personnalités ecclésiastiques du Conseil supérieur de l’Instruction publique et des Conseils académiques ;

- loi du 21 décembre 1880 sur la laïcité de l’enseignement secondaire des jeunes filles ; 

- loi du 12 juillet 1880 abolissant le repos dominical au nom de l’émancipation religieuse ;

- loi du 18 mars 1882 organisant l’enseignement primaire obligatoire, remplaçant dans les programmes « l’instruction morale et religieuse » par « l’instruction morale et civique » ;

- loi du 5 avril 1884 abolissant les distinctions religieuses dans les cimetières ;

- loi du 30 octobre 1886 sur la laïcisation du personnel enseignant ;

- loi constitutionnelle du 14 août 1884 supprimant les prières publiques à l’occasion de la rentrée du Parlement ;

- loi du 15 novembre 1887sur la liberté des funérailles ;

- loi du 16 juillet 1904 interdisant toute activité d’enseignement aux congréganistes ;

- loi du  28 décembre 1904 conférant aux communes le monopole du service des pompes funèbres.

En réalité, le pas décisif a été franchi avec la loi du 1^er juillet 1901 sur la liberté d’association, qui instituait un régime très contraignant pour les congrégations, sommées de se restructurer sous peine d’une dissolution de plein droit. La loi imposait un régime d’autonomie, contraire à la structure hiérarchique de l’Eglise. Elle se trouvait ainsi en contradiction avec le Concordat, et une clarification devenait nécessaire : l’Etat ne pouvait reconnaître des cultes, assurer la pratique de la religion dans un cadre gouvernemental et interdire de facto à l’Eglise catholique de s’organiser selon son gré.

La loi de 1905

La loi porte le titre de « loi concernant la séparation des Eglises et de l’Etat », alors que le mot « laïcité » n’apparaît nulle part. Les articles 1 et 2 posent les principes.

Article 1^er : « La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci-après dans l’intérêt de l’ordre public »

Article 2 : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1^er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimés des budgets de l’Etat, des départements et des communes, toute dépense relative à l’exercice des cultes. 

« Pourront toutefois être inscrites auxdits budgets des dépenses relatives à des services d’aumônerie destinés à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons. »

L’essentiel est dans l’article 1^er : l’Etat garantit l’exercice de la liberté de culte. La laïcité n’a jamais été l’indifférence pour les pratiques religieuses. L’Etat s'engage, et laisse aux groupes religieux la liberté de leur organisation, consacrant ainsi un domaine protégé de toute intervention, sauf trouble à l’ordre public. La liberté que l’Etat reconnaît aux cultes suppose leur libre choix dans la détermination de règles internes. Comme l’a affirmé Jean Rivero dans une chronique restée célèbre : « Dès lors que l’Etat abandonne à la liberté de chacun le domaine religieux, il doit accepter le fait religieux tel qu’il se présente à lui, déterminé par les règles des Eglises et les impératifs des consciences ». Dans le même temps, les articles 31 et 32 érigent en infraction pénale la discrimination religieuse et le trouble à l’exercice du culte.

Avec l’article 2, la République abandonne le système des cultes reconnus, et met fin à tout financement. Le patrimoine sera attribué aux associations cultuelles, et il ne doit plus figurer de dépense relative à l’exercice des cultes dans les budgets publics.

La question des manifestations cultuelles extérieures a engendré un important contentieux qu’il s’agisse des sonneries de cloches, des processions ou des cortèges funéraires. De nombreux arrêts du Conseil d’Etat ont contribué à définir le régime de la liberté de culte, avec un raisonnement constant : libre pratique du culte et limites posées au regard de l’ordre public, dans l’esprit de l’article 1.

La loi remise en cause dès le 2 janvier 1907

La loi de 1905 a ouvert un conflit aigu avec l’Eglise catholique, alors que les relations diplomatiques avec le Vatican étaient déjà rompues depuis 1904. 

L’enjeu était la question associative. La loi de 1905 supprimait des établissements publics cultuels et prévoyait leur remplacement par des associations dites cultuelles, avec un caractère local et une indépendance statutaire. Dès lors qu’elles répondaient à ce statut, les associations « loi 1905 » qui en faisaient la demande se voyaient attribuer gratuitement la propriété des édifices affectés au culte. Seuls les cultes protestants et israélite, naturellement décentralisés, acceptèrent cette nouvelle formule sans difficulté.

L’Eglise catholique a refusé ce système qui niait ses règles internes, à savoir une hiérarchie stricte dont la pierre angulaire est l’évêque, lui-même placé sous l’autorité du Pape. Les associations cultuelles, locales et décentralisées, étaient une hérésie. D’où l’encycliqueGravissimum du 10 août 1906 du Pape Pie X, interdisant aux catholiques français la constitution de ces associations. La consigne a été suivie, et à la date d’échéance, soit le 31 décembre 1906, l’essentiel du patrimoine catholique était demeuré public.

Un défi pour le pouvoir politique.  D’abord, il fallait assurer l’entretien de ces édifices publics. Surtout, l’Etat s’était engagé par l’article 1° de la loi à garantir la liberté religieuse. D’où ce retournement par la loi du 2 janvier 1907 : le clergé pourrait user de ces bâtiments publics pour la célébration du culte, la loi nouvelle adaptant le droit des réunions publiques. De fait, les communes, parfois l’Etat, ont conservé la propriété de ce patrimoine, et la charge de l’entretien. La loi de 1905 avait perdu en un an la moitié de son contenu !

Le temps fera son œuvre, et un compromis sera trouvé en 1923, après le rétablissement des relations diplomatiques avec le Saint-Siège en 1921. La question était celle des associations diocésaines, placées sous la présidence de l’évêque, qui étaient conformes au droit interne de l’Eglise, car respectant sa structuration hiérarchique, mais en opposition à la loi de 1905, qui ne connaît que les associations locales autonomes. Peu importe : le Gouvernement, répondant aux vœux du Saint-siège, admit, après un opportun avis du Conseil d’Etat du 13 décembre 1923, la validité de ces associations. L’Eglise avait gagné. 

Nouvelle étape sous la signature du Maréchal Pétain, avec la loi du 25 décembre 1942, atteignant le cœur de la loi de 1905 : les associations cultuelles pouvaient librement recevoir des dons, et les collectivités pouvaient financer l’entretien des églises. Jolie astuce avec l’article 2. Les associations cultuelles « ne pourront, sous quelque forme que ce soit, recevoir des subventions de l’Etat, des départements et des communes. » Rien ne change alors ? Si : « Ne sont pas considérées comme subventions les sommes allouées pour réparations aux édifices affectés au culte public, qu’ils soient ou non classés monuments historiques ».

Par la loi du 2 janvier 1907, la propriété des communes sur les édifices religieux entraînait pour elles la charge de l’entretien. Avec la loi du 25 décembre 1942, c’étaient les édifices devenus privés qui accédaient au subventionnement public. Et cette loi a été conservée.

Au total, la loi a été modifiée à plus de dix reprises : c’est dire que le texte d’aujourd’hui n’a plus grand-chose à voir avec le texte d’origine.

La loi inappliquée dans les colonies

L’article 43.2 de la loi de 1905 invitait le gouvernement à déterminer les conditions d’application de ce texte à l’Algérie et aux colonies. La question a été réglée par le décret du 27 septembre 1907… pour dire la loi inapplicable et organiser le statu quo, soit une religion sous contrôle de l’administration. Une circulaire signée par le Préfet Michel le 16 février 1933 institua un contrôle de l’administration sur le recrutement du personnel cultuel et instaura des indemnités pour ce personnel qui devait prêcher dans les lieux de prière reconnus par l’Etat.

Ce n’est que beaucoup plus tard que le nouveau statut organique de l’Algérie, édicté par la loi du 20 septembre 1947, a voulu rendre le culte musulman indépendant de l’Etat. Les projets réformateurs sont restés lettre morte jusqu’à ce que l’Assemblée algérienne crée en 1951 une commission du culte musulman, parvenant à établir le projet d’une Union générale des comités cultuels, financée par l’Etat. Mais le Conseil d’Etat a estimé en 1953 que la création par l’Etat de ce type de structure était contraire au principe de séparation des Eglises et de l’Etat, et c’est le schéma ancien qui est resté en cours jusqu’à l’indépendance de l’Algérie en 1962.